第壹節概述
PPP項目在走采購程序、選擇社會資本之前，實施機構需要經過項目審批程序，統稱為PPP項目前置程序。以前PPP項目前置審批程序沒有統壹規定，很多程序都是隨意拼湊的。最常見的東拼西湊的方式是政府部門遵循傳統模式的前置審批程序，或者是固定資產投資的審批程序，加上施工總承包模式的申請程序，再加上財政部PPP操作指南要求的財政承受能力論證和物有所值評估程序，形成了混亂而系統的前置審批程序。之前程序混亂的結果就是審批權責不清，要麽政府部門互相推諉，要麽報告重復審批，要麽審批流程重復，最終導致項目遲遲不能落地。
為了解決PPP項目前期的上述問題，《傳統基礎設施PPP工作指南》試圖理清各環節之間的關系，但仍存在諸多不足。今後國務院有必要出臺相關文件對上述問題進行規範。我要特別強調的是，可能只有國務院而不是PPP業務的主管部門能夠處理這些問題，因為任何PPP項目往往都涉及到跨部門的審批，而如果未來PPP立法采用雙軌制(即分為傳統基礎設施項目和公共服務項目)，如何有效整合這些跨部門的審批工作，從而達到分權的目的，就顯得尤為重要。事實上，國務院已經開始處理相關事宜。2016，16年5月3日，國務院發布《關於北京市開展公共服務建設項目投資審批改革試點的批復》(國函[2065 438+06]83號)。公共服務項目審批流程如何集體審核優化？2065438+2006年5月9日，國務院發布《關於印發標準化投資項目建設申請審批實施方案的通知》(國發[2065 438+06]29號)。經過清理，原65項中保留34項，24項整合為8項，改為跨部門協商2項。
此外，討論PPP項目或PPP項目前期程序是否適用基本建設財務規則尤為重要。根據《基本建設財務規則》第二條規定:“本規則適用於行政事業單位的基本建設財務行為和國有及國有控股企業使用財政性資金進行基本建設的財務行為(第壹款)。基本建設，是指以增加工程效益或者擴大生產能力為主要目的的新建、續建、改擴建、遷建、大型維修改造工程及相關工作(第二款)。”從這壹規定可以看出，規則的內容是針對:壹是以國有企業、國有控股企業和事業單位為規範對象；二是針對財政資金的管理和使用；三是以新建、改建、擴建為常態的行為。基於對上述規定的分析，筆者將進壹步討論PPP項目是否符合這三個要求:第壹，從主體來看，PPP項目的項目公司可以是也可以不是國有企業，但不會是事業單位。因此，當項目公司不具備國有企業成分時，上述規定不適用於PPP項目；其次，從項目公司建設所使用的資金來看，即使政府對項目公司進行了投資，但大部分資金仍來自社會資本的自有投資和銀行貸款，而非財政資金；最後，從工程角度來看，PPP項目的運營內容雖然有壹些工程部分，但PPP項目的重點是提供公共服務，而不是工程，規則適用的行為也只是針對工程，不包括公共服務。因此，筆者認為，PPP項目或PPP項目前期程序不適用《基本建設財務通則》，其相關子法《基本建設項目決算管理暫行辦法》(蔡健[2016]503號)、《基本建設項目管理規定》(蔡健[2016]504號)，也沒有適用的空間。
本章要討論的PPP項目前期程序相關問題主要包括投資審批程序、建設申請審批程序和北京市投資項目改革試點。PPP項目前期運營流程也是PPP項目前期運營流程的壹部分。由於篇幅的限制，PPP項目的前期運作流程將展開新的篇章，本書第五章將詳細討論。
第二節投資審批程序
壹、投資制度的基本原則
根據國務院2004年7月16號發布的《關於投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)，規定投資體制實行“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的基本原則，根據這壹原則，政府在投資項目中的管理體制分為三種，即審批制、核準制和備案制。
(壹)審批制度
所有政府投資項目都獲得批準。
政府投資項目可以分為兩種方式:直接投資和資本註入。從投資決策的角度，決策需要審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外，開工報告不予審批。同時，政府投資項目的初步設計和概算要嚴格審批。本書將這部分審批稱為全審批制。
2 .企業使用政府補助、貸款、貼息投資項目采取部分審批制。
政府對項目采取投資補助、轉貸和貸款貼息的，決定要求只批準資金申請報告。具體權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方面研究制定，報國務院批準後公布實施。因為這類項目的文件審批範圍比較小，所以本書稱之為部分審批制。
(2)審批制度
對於政府核準的投資項目目錄中的企業投資項目，政府僅從維護公眾利益的角度核準重大項目和限制類項目。對企業投資建設實行核準制的項目，只需向政府提交項目申請報告，無需辦理項目建議書、可行性研究報告和開工報告的審批手續。政府向企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、維護公共利益、防止壟斷等方面審批。
(三)備案制度
企業投資建設項目，除實行核準制的項目外，其他項目不論大小，均采用備案制。除國家另有規定外，企業應當按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。實施備案制的具體辦法由省人民政府制定。國務院投資主管部門要加強對備案工作的指導和監督，防止以備案名義變相審批。
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