20世紀60年代，韓國創立了公企業並將其作為經濟開發的主要政策之壹。20世紀70年代石油危機以後，南美國家因外債過多而宣布不還債(Default)，這樣壹來，國際金融機構不僅要求南美，而且還要求包括韓國在內的壹些海外負債過多的發展中國家實行促進其國內靠外債來創建的公企業的民營化政策。這樣，韓國在20世紀80年代後半期，研究了浦項制鐵和韓國電力公司的民營化，並且開始實行。後來，在韓國公企業的民營化成為主要的政策工具。[1]1997年末，韓國遭受金融危機，並且接受了國際貨幣基金(IMF)的金融救濟。這樣壹來，IMF強烈要求金融、企業以及公***部門進行改革。從20世紀90年代末開始，作為公***部門改革的壹部分，公企業民營化的推行同政府改革等公***部門改革同時加速推行，並且壹直持續到現在。
本研究考察了這些韓國公企業的民營化歷史、實況以及相關事例，並對其結果進行了評價，主要目的在於為以後的民營化探討成功方向。希望這些探討會為中國國有企業改革提供有效的方案。
壹、公企業民營化的理論與分析模型
所謂公企業是“生產和分配它的財務和服務，按照壹定價格銷售給生產者或消費者的公***性的實體”。[1]相反，做這種行為的個人實體卻被稱為私營企業。不論是什麽樣的公企業都具有以下三個特性：(1)公***所有；(2)公***性；(3)企業性。[2]公企業能夠存在的原因在於：第壹，經濟性因素：從資源分配的觀點來看，把顯示出自然獨占現象的公益事業當作公企業來運營，既能夠更加便利地供應生產，又能夠按照所希望的價格確保穩定供應；第二，非經濟性因素：隨著勢力分布的變化，民間資本被壹般對象或勞動者***有化了；第三，由於民族獨立的因素，對外國人所擁有的產業進行了國有化。不管其理由如何，公企業的公***所有這壹特征派生出了與私營企業不同的所謂公益追求的公***目標。[3]因此，公企業受政府公***管制的同時也要對消費者承擔公***責任。
民營化大至可分為兩種：壹是把政府所有的財產權全部或部分地進行銷售，形成民間所有的實質上的民營化；二是不動所有權，只把經營原則轉換成市場原則的私營方式的形式上的民營化。[1]對前者，從所有權轉移到使用者的意義上講，應更準確地被稱為民資化。而後者從經營權或人事權托付給民間專門經營者提高透明性，合理地改善企業支配構造，或者通過專家的經營加強市場競爭力等方面上講，應該稱為民營化才比較合理。本研究把民營化看成是兩者兼有的概念。民營化的原因主要在於能增加具有官僚主義惰性的公企業的效率性以及環境變化導致公企業存在的理由減少等。民營化作為減少公***企業非效率性的壹個方式被廣泛利用。但分配壓力的增大將會造成長期投資資本籌措的增加，民營化在運用到國民株式會社的情況下，則會增加管理費用，造成經營上的“近視癥”，加上國內外投資者通過證券市場的經營權的挑戰，會減少長期效率。
作為公企業主要對象的公益產業，其自然獨占特性使得政府的介入幹預正當化，公益性的特征就是國有化，即作為公企業制度和與之相應的方案使價格制約正當化。可是，20世紀80年代以後，社會對公企業和政府制約非效率性的協商、基於技術急劇發展的公益產業的特性變化以及國際競爭深化現象等都要求相應的對策戰略，即通過競爭使公益產業競爭力加強。[4]關於公益產業具有代表性的傳統經濟政策是進入制約和公企業以及費用的價格制約。關於公益產業的理論實證研究的發展表明，傳統的經濟政策不可能更加正當化。由此，公益產業從政府公益的對象轉換成了市場自制競爭技能的對象。考慮到這些變化，金在鴻(1995)提出了（圖1）的公益產業分析模型。根據此圖表可知，民營化是能夠減少具有公***特點的產業體問題的壹條可行途徑。
附圖
圖1 公益產業的分析模型
資料來源：金在鴻，《公益資產的經濟理論》，韓國漢城，1995年，第29頁。
只要能夠構築完全競爭體制，就應該對所有的公企業進行民營化。但實際上，由於各種市場的不完善，完全競爭的實現並不可能。進行民營化以後，雖然能減少本人壹代理人的關系費用，可是由於卡斷了私人信息，將會導致社會福利的減少，它們之間也會產生矛盾，因此存在著最適合的民營化程度。[1]由此Shapiro和Willing的結論是：對於信息產業這樣對社會影響越大的重要產業，它的運營也就越需要以公企業的形式進行。[5]
另壹方面，和Peters把民營化定義為對經濟權的所有權轉移。它把自然獨占現象產生的市場失敗和公企業非效率以及組織設計上的非效率引起的非效率性進行比較，分析了進行何種程度的民營化最好。[6][7]Boycko,Shleifer以及Vishny把腐敗等道德引起的政府失敗現象和出現失業等市場失敗現象相比較進行了分析。[8]Shapiro和Willig是對公***性和外部效果的有關信息的市場失敗現象和由本人——代理人的關系產生的公企業的非效率進行對比，分析了適當的民營化的比率。[5]綜合這些研究結果來看，部分民營化是可取的。[1]因為隨著民營化比率的加大，壹方面可以更高效率運營所節約的費用和效果來擴大生產；另壹方面，由於出售股票的所有權者的利益追求壓力，物價上漲是不可避免的，因此也就有可能發生資源分配上的歪曲。
二、世界的公企業民營化
20世紀80年代初，以英國為首的民營化到目前是以市場自由化為核心手段的方式而出臺的。[9]更具體來說，民營化是以美國的裏根和英國的撒切爾為首的新自由主義，它是作為克服該國的不景氣和提高競爭力等政策理念而被落實的。而且它還被作為經濟改革的核心軸，通過公***部門的結構調整和市場原理的恢復去提高競爭力。因此，從1990年開始的十年間世界範圍的民營化資產規摸達到了約8500億美元。這個數值在1999年是1448億美元，比1990年增加了四倍，在20世紀90年代的後半期也呈現急速增加的趨勢。
在具有福利國家經驗的歐洲國家，政府的作用和公***部門的比重較大。因此，為了擴大財政收入，面臨著盡快實現民營化的需要。從1979年開始至1991年為止，英國經過三個階段完成了飛機、精油、通信、汽車、道路運輸、銀行、煤氣、電力、鋼鐵、自來水等產業的民營化。而法國由於左、右兩派政權的交替，福利和經濟政策的潮流發生變化，也就同時實行了民營化和國有化。
美國原本沒有公企業，因此對於民營化反而在緩和幹預上形成了主流。因此，在傳統上屬於政府的行政業務也被果斷地轉移到了地方（民間）或者外部定購(Out Sourcing)上。在航空、運輸、能源等方面也廢除制約、促進競爭、增加了消費者福利，因而在節省費用方面取得了成功。中南美國家因為經濟危機接受了國際金融機構的救濟，同時也不得不接受其金融條件，被迫進行民營化。例如，1982年墨西哥公企業達到了1155個，可是金融危機以後，由於進行財政健全化、償還外債以及推進民營化，到1994年末減少到了195個。從1978年到1988年，世界銀行貸款給南美等國的結構調整基金大約40%與民營化有關。
日本、韓國、馬來西亞等東亞國家民營化的起步比較晚，因此到現在還留有較強的國家導向型傳統。在東亞，經濟結構轉換和民間經濟活性化是民營化的主要目的。另壹方面，20世紀90年代中期以後，波蘭、匈牙利、捷克等原社會主義國家為了體制轉換和資本主義的定位而推進民營化。最近中國也從國有企業改革的立場廣泛倡導民營化的推進。概括不同國家民營化政策的特性如表1所示。
表1 不同國家民營化政策的特性
附圖
註：黃金股票指數(Golden share)：當有突然的經營權變動時，按照章程上的規定，能夠獲得政府的同意，因此具有特殊權限的壹種股票指數的股息。
資料來源：三星經濟研究所：“海外公企業的民營化事例和教訓”，韓國，三星經濟研究所，2001年，第7頁。
三、韓國公企業民營化的實況、評價以及方向
韓國政府是政府占有投資繳納資金50%以上的法人，其中，在適用“政府投資機關管理基本法”的13個“政府投資機關”和由政府投資繳納資金後成為最大股東的法人當中，除政府投資機關以外的法人叫做政府出資機關，其它都被看作中央政府的公企業。除此之外，由政府支援預算的全部或者部分捐款的“出捐機關”、受托政府業務後實行公***目的機關的“委托機關”，由政府發給補助金促進公***目的的執行且用財政或公積金來支援運營費和事業費用等的“補救機關”，以及投資機關、出資機關、委托機關，或者是補助機關所直接或間接擁有股份的50%以上，通過財產捐款等方式而實際行使運行權的“子社會”，都可統稱為公企業。[1]除此之外，韓國的地方自治團體在行政自治區管轄下另行開設的、或者作為地方自治團體的部署、下屬機關來運行的地方公企業也是存在的。
這些公企業的名稱有很多：“特殊會計”、“公社”、“工團”、“協會”、“研究室”、“大學”、“醫院”、“株式會社”等。這些叫法在法律上其實並沒有差別、而只是名稱上的差異，並且它們都具有公***的性質。因此，從它們可以成為民營化對象這壹點來看，它們在概念上都可被稱為公企業。
最近在韓國進行的公企業的民營化，應該在金融危機以後減弱的韓國政府公***部門結構改革的框架中得以重視和理解。公***部門改革的推進體系如圖2。如圖所示，公企業的民營化在宏觀的角度上是韓國政府的改革，在微觀的角度上是政府結構調整的壹部分。
三星經濟研究所的研究簡單說明韓國公企業民營化的背景中公***部門的結構調整如下：
韓國政府抱著做民主主義和市場經濟並行發展的火車頭的戰略觀點來推進公***部門改革，通過對硬件的結構調整、軟件技能革新以及衣食文化的改革等，以達到對經濟危機的克服→知識國家的建設→生產福利體制的構築。[10]在結構調整的氛圍中，1998年6月22日韓國政府確定了有關國政運營藍圖的四大部門的100個國政課題（實踐課題是910個），立足於用計劃、成果管理的方式推進改革。金融危機以後，1998年前半期急劇進行的這些針對整個社會的結構調整造成了170萬人以上的失業，給國民帶來了極大的痛苦和被剝奪感。因此，政府覺得有必要提出壹個能夠克服困難和實現再次跳躍的大框架以挖掘新的國家競爭力。1988年8月15日，金大中總統在光復書的慶祝詞中，提出了“建設創造性知識國家”的嶄新的國家目標。
1999年末，政府以當時公***部門改革的成果為基礎，通過檢查最後改革計劃的履行情況，回到了所謂強化事後管理的立場上。這些事實表明：國家考慮到政治日程對附加的公***部門結構調整采取伸縮的態度，目的是集中管理推進改革。它還反映有關恢復經濟所需要的經濟條件，樹立中長期財政運營的整體規劃，並且還表明了對公***部門結構調整的尺度及公***企業私有化問題，要適用販賣、經營革新、責任運營等多種方式。此後，企劃預算處按照總統訓令，設立了“公企業民營化推進委員會”，這樣便形成了按照不同部署運用“公企業民營化推進隊”的公企業民營化推進體系。
至今為止，韓國的公企業經過多次執行，具體概括為如下幾個時期：[1]
1.解放和美軍政期以及第壹***和國時期（1948年—1960年）。這是把公企業的民營化真正當作經濟體制構築和經濟發展重要工具而明確認識的時期，也是實際政策工具開始運用的時期，應該可以認為是向美軍政界出售歸屬財產的時期。此間南美為了構築市場經濟體系把農村土地和很多歸屬事業體按照賒帳分期付款販賣方式賣給了民間。當時沒有被出售而是留給政府的事業體有鐵路、郵電、專賣等由政府部處編成的事業和煤炭、重石、鐵礦、電力、造船、制鐵、陸上以及海上運輸、金融業、教育事業等主要部分。當時民營化的主要特征就是為達成政治目的而形成的壹種方式。
附圖
圖2 韓國公企業民營化的位相
資料來源：三星經濟研究所，“韓國經濟的回顧和課題”，第167頁。（參考三星經濟研究所2000b）
2.1960年—1973年時期。在這壹期間，政府把從日本收回的所有的企業，通過在不是隨意合同的證券市場上的多次拍賣，賣給了民間，沒有賣掉的部分通過五個壹般銀行以實物投資方式實現了民營化。以前的民營化與其說是把公企業當作壹個政策工具利用而設立，或者經歷民營化、解體過程的，倒不如說是國有財產的販賣過程，可是從第壹次經濟開發計劃時期以來，很多的公企業被戰略性成立或進行了民營化，這樣壹來，民營化開始作為壹個名副其實的為經濟發展的重要政策工具被利用。
3.1973年—1983年時期。20世紀70年代中期沒有公企業的民營化，因此20世紀70年代末開始成立的公企業成了主要的販賣對象，它是由政府直接出售或以實物投資方式出售來完成的。尤其四大銀行在這壹時期被民營化了，雖然它的所有權已經被民營化，可對它的經營統治權仍歸是國家所有。這時期，也有很多公企業的子公司進行了民營化。
4.1987年—1993年時期。第四次民營化可以說是名副其實地形成公企業民營化推進委員會並制定、實施民營化五年計劃的“第壹個民營化五年計劃”的時期。這壹時期是大規模的公企業開始實施民營化的時期，1987年證券交易所被民營化，尤其1988年浦項制鐵的34.1%股份按照國民股進行了民營化，緊接著1989年韓國電力的壹部分股份也按照國民股進行了民營化。
5.1994年—1998年時期。這壹時期是1993年末進行第二個民營化的五年計劃執行時期，有很多公企業和產業銀行的子公司如Sehan金融、企業評價、大韓重石、韓國肥料、綜合技術開發和中小企業的子公司如企銀電算開發、國民銀行的子公司漢城信用金庫、富國信用金庫等11個機關、住宅銀行的子公司住銀建設、煙草人參公司的子公司公營企業、道路公司的子公司高速公路設施工團、土地開發公司的子公司土改公***設施管理工團、韓國通信的子公司移動通信、電話號碼簿（株）、DACOM等都在1994年被民營化。綜合化學子公司南海化學在1998年被出售，自動販煙機和PC通信業也在1998年被出售。
6.1999年—現在。進入第三個民營化五年計劃以來，對韓國通信、韓國電力、各個銀行相繼推行著民營化。
關於韓國的民營化到底發揮何種程度有效性的科學研究並不太多，[1]這些研究可以概括如下：
首先，姜信壹推定費用函數來分析民營化。他把15個已經民營化的企業作為對象進行了分析，結果表明：大韓通運、礦業制煉、商業銀行、第壹銀行、信托銀行、油公等出現了肯定的結果，而海運公司和大韓鹽業的情況卻出現了否定的結果。仁川重工業、再保險公司、大韓航空、浚渫公司等雖然有效，但統計的信賴性不夠充分。崔鐘元用生產函數的推進方式測定了民營化效果。[12]他的結論表明：制造業出現了肯定的結果，金融業出現了否定的結果。他們的研究對象是很久以前就被民營化了的企業，而且研究方法也是微觀的，因此這項研究難以表明民營化對整個國家經濟總體的影響。基於此，白平善在1988年和1989年曾以國民股和最近開始民營化的浦項制鐵和大韓電力為對象，從微觀和宏觀的角度進行了分析。按照分析結果來看，販賣價格增加了，雇傭指數減少了，生產費用增加了，可是工資率卻不明確了。從不同企業來看，浦項制鐵的民營化帶來了肯定的效果，而韓國電力的情況卻並非如此。
三星經濟研究所把韓國公企業的民營化分成六次進行了概括，按照不同的次序評價結果如表2。[9]就像表2所指出的那樣，韓國公企業的民營化並不是很成功。林元赫、南逸總和李慧熏，南逸總和姜泳，以及Kim也得出了類似的結論。[13][14][15]從金融危機以後的情況來看，民營化現在還在進行中，或者從測定效果的觀點來看，民營化期限實在是太短。
表2 韓國民營化不同次數的對象、方式以及結果
附圖
資料來源：三星經濟研究所，“海外公企業民營化事例和教訓”，2001年，第2頁。
綜合考察前面所討論的世界及韓國的民營化效果，可知，今後韓國的民營化應該按下面所指出的方向進行。
第壹，要使其危害最小化，而效益最大化。公企業的民營化是難以阻擋的世界潮流，可是要取得成功，必須要徹底立足於經濟理論然後去計劃和履行。這意味著要最大限度地減少民營化的危害，最大限度地擴大民營化的收益。
第二，要用強有力的意誌和領導力量去克服。國家的領導或企業的最高經營者應該脫離政治，按照經濟的邏輯判斷、壹貫地推進民營化。如果保留民營化，就會不顧公***部門的非效率性，甚至造成對外信賴度的下降，因此要嚴格靈敏地運用法律武器去克服掌權勢力的抵抗。
第三，要構築有效的系統。民營化光靠意誌是難以取得效果的。符合民營化的妥善的系統構築和正常運營是必需的。對於已經民營化的企業，政府只應進行適當的監督，要避免過分介入。隨著價格決定和交易方式的漸漸復雜化和多樣化，需要能夠概括它的有效制度和技術能力。
第四，要伴隨事後補充。為了成功地實行民營化，在事前需要用針對對象企業的強有力的結構調整去引進競爭，提高商品性，由此緩和政府的制約，改善負債，斷絕組成人員道德的松弛。可是，還需要能夠監督和管理分割或販賣以後過程的事後性制度裝置。圖3是在進行民營化以後能夠監督該市場的再制約機構的設置或制度的補充，是能夠極大化民營化效果的方案。
附圖
圖3 民營化前後階段的必要措施
資料來源：三星經濟研究所，“海外公企業的民營化事例和教訓”，2001年，第22頁。
本研究旨在討論韓國公企業的民營化問題，首先分析與主體相關的主要概念，概述公企業民營化的分析模型和主要理論。隨後，分析了世界範圍內有關民營化的實例，探索了這些企業民營化的方案。緊接著，分析了韓國公企業的概念和種類，論述了民營化的背景、實況、演變、向後計劃等專題。最後評價公企業的民營化，揭示了取得成功的方向。
正如前面所議論的那樣，由於國際化和知識基礎社會化等原因，公企業的民營化不但是為了加強企業本身的競爭力，也是為了加強國家的競爭力。民營化已經成為不是選擇事件的必須事件。民營化已經真正成為不可逆轉的國際潮流。
希望本研究中討論的許多內容對個別企業或者國家公企業的民營化有所幫助。也希望本研究能夠成為加速這壹方面研究的促進劑。
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